Tuy nhiên một trong những vấn đề mà cả giới nghiên cứu cũng như các nhà quản lý thực tiến quan tâm là làm sao phát huy mạnh hơn về khai thác các nguồn thu ngân sách nhà nước trên các địa bàn của cả nước trong sự nổ lực điều hành của chính quyền các địa phương và từ đó làm sao để có sự “phân chia” một cách hợp lý và công bằng các nguồn thu ngân sách  và nhiệm vụ chi ngân sách  giữaTrung ương và địa phương và giữa các địa phương hay nói cách khác là có sự phân cấp có tính thực chất hơn về ngân sách, đảm bảo tính tương đối về quyền điều hành  về ngân sách  trên cơ sở luật pháp về phân cấp quản lý kinh tế xã hội cho chính quyền các địa phương.

Hơn 12 năm triển khai Luật về phân cấp quản lý về ngân sách nhà nước, chúng tôi cho rằng TS. Vũ Như Thăng và  ThS. Lê Thị Mai Liên đã đánh giá khá xác đáng những kết qua đạt được về phân cấp ngân sách cũng như những hạn chế, qua đó giúp chúng ta có một nhìn nhận rõ hơn về bức tranh phân cấp ngân sách hiện nay, qua đó có những suy nghĩ và nghiên cứu để tham gia vào quá trình sử đổi Luật Ngân sách cụ thề :

1.Những kết quả dạt được trong sự phân cấp ngân sách :

Một là, phân cấp ngân sách nhà nước (NSNN) đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương (đặc biệt là hội đồng nhân dân cấp tỉnh) đã được phân cấp ngân sách nhiều hơn trong: i) Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương trong phạm vi được phân cấp nhằm đảm bảo sự phù hợp với điều kiện của từng địa phương; ii) Quyết định định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách trên cơ sở hướng dẫn và khung quy định do Thủ tướng Chính phủ ban hành; iii) Quyết định một số nội dung trong quy trình ngân sách như quyết định phân bổ dự toán, quyết toán ngân sách địa phương (NSĐP)… Việc quy định thời kỳ ổn định ngân sách từ 3 đến 5 năm, ổn định tỷ lệ phân chia và số bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định ngân sách, trao quyền vay nợ cho chính quyền địa phương với giới hạn xác định, tăng cường phân cấp nguồn thu cho NSĐP đã giúp chính quyền địa phương phát huy tính chủ động, sáng tạo trong quản lý, khai thác có hiệu quả các nguồn thu, chủ động cân đối ngân sách, đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ chi NSĐP.

Hai là, tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương và xóa đói giảm nghèo. Với việc quy định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi và khoản chuyển giao từ ngân sách trung ương (NSTW) cho NSĐP đã giúp các địa phương xác định và cân đối giữa nhu cầu với nguồn lực để thực hiện các ưu tiên đầu tư nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương. Số bổ sung từ NSTW cho NSĐP trong thời gian qua tăng mạnh (số bổ sung từ NSTW cho NSĐP năm 2011 gấp hơn 4,6 lần so với năm 2004), đặc biệt là các khoản bổ sung có mục tiêu (số bổ sung có mục tiêu năm 2011 gấp 5,2 lần so với năm 2004) đã góp phần thực hiện tốt các mục tiêu xóa đói giảm nghèo ở địa phương.

Ba là, góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa Trung ương và địa phương đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính, xóa bỏ tình trạng địa phương quy định các khoản thu trái với quy định pháp luật. Việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách.

2.Những hạn chế trong phân cấp ngân sách hiện nay

Một là, quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương bị hạn chế bởi các lý do sau:

Thứ nhất, các nguồn thu được phân chia 100% cho NSĐP thường là những sắc thuế có hiệu suất thu thấp và không bền vững, chính quyền địa phương bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do Trung ương quy định. Trong các nguồn thu hiện nay NSĐP được hưởng 100% thì các khoản thu từ đất đai chiếm tỷ trọng khá lớn. Tuy nhiên, các khoản thu này thường có tính chất thu một lần như thu từ giao quyền sử dụng đất.

Thứ hai, địa phương chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật hiện hành quy định. Tuy nhiên, nguồn thu từ các loại phí, lệ phí này trên thực tế là rất nhỏ, chỉ chiếm khoảng 10% tổng thu NSĐP.

Thứ ba, hiện nay khung luật pháp chưa có quy định về thuế địa phương. Toàn bộ các vấn đề về thu thuế nào, mức thuế suất bao nhiêu, cơ sở tính thuế như thế nào… đều do Trung ương quy định. Mặt khác, trong những năm gần đây do kinh tế suy giảm, để tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, Chính phủ, Quốc hội đã ban hành các chính sách miễn, giảm, giãn thời hạn nộp một số sắc thuế, khoản thu NSNN gây ảnh hưởng tới nguồn thu của NSĐP trong khi các nhiệm vụ chi không giảm.

Thứ tư, việc xếp khoản thu thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) của các đơn vị hạch toán toàn ngành vào thu NSTW hưởng 100%, thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng sản xuất trong nước vào khoản thu phân chia là chưa phù hợp với nguyên tắc đánh thuế và bản chất của các khoản thu này. Đối với các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP thì số thu đang được phân chia giữa Trung ương và địa phương nơi diễn ra hoạt động thu thuế, điều này làm nảy sinh những bất cập về tính công bằng, có lợi cho những địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội phát triển, đặc biệt là đối với thuế giá trị gia tăng (GTGT) và TNDN.

Thứ năm, đối với các khoản thu điều tiết và bổ sung, Trung ương có thể thay đổi sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách và điều này lại làm hạn chế tính chủ động của địa phương. Đặc biệt là đối với các tỉnh nhận số bổ sung lớn lại thường là các tỉnh nghèo.

Thứ sáu, mặc dù quy định tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có toàn quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp huyện, xã trong phạm vi được phân cấp nhưng một số nội dung phân cấp thu cụ thể lại được quy định trong Luật NSNN (2002) như: (i) Phân cấp tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách xã, thị trấn; (ii) phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

 Thứ bảy, quy mô thu ngân sách trên địa bàn các tỉnh, thành phố có sự chênh lệch rất lớn, địa phương có số thu ngân sách năm 2010 cao nhất (TP. Hồ Chí Minh) cao hơn 164 lần so với địa phương thấp nhất (Bắc Kạn)cho thấy năng lực tài khóa giữa các địa phương có sự khác biệt khá lớn.

Hai là, phân định nhiệm vụ chi còn bất cập xuất phát bởi các lý do sau:

Thứ nhất, Luật NSNN (2002) cho phép các tỉnh được quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã), mặt khác lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh nên đã phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp tỉnh. Đồng thời, việc khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ… đã tạo ra sự cứng nhắc và kém linh hoạt trong thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội tại các tỉnh.

Thứ hai, việc thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách như hiện hành cũng làm hạn chế nguồn lực của các tỉnh do các tỉnh tăng thu thì được tăng chi trong thời kỳ ổn định ngân sách (từ 3 đến 5 năm) song qua mỗi thời kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về NSTW bắt buộc phải tăng lên.

Thứ ba, phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chưa tính đến hiệu quả đầu ra của các nhiệm vụ chi, hiệu quả phân bổ chưa cao, gây thất thoát, lãng phí.

Ba là, tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương còn chưa tương xứng. Mặc dù tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN đã tăng lên đáng kể song phần chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của NSTW.

Bốn là, bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu chưa thu hẹp được bất bình đẳng giữa các địa phương. Để đảm bảo công bằng giữa các địa phương, bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu đã được sử dụng nhưng quy mô chi ngân sách bình quân đầu người của các địa phương có sự khác biệt rất lớn. Hệ số giữa tỉnh có mức chi cao nhất so với tỉnh có mức chi thấp nhất là 5,6 lần và có sự phân bố không đồng đều giữa các địa phương. Các nguyên tắc phân bổ, thực hiện các khoản bổ sung có mục tiêu tuy đã được ban hành và hoàn thiện, song nhìn chung vẫn còn cơ chế “xin-cho”.

Năm là, bất cập trong phân cấp vay nợ đối với chính quyền địa phương. Quan hệ về nợ giữa chính quyền Trung ương và địa phương còn chưa rõ, chưa có quy định hay chế tài cụ thể đối với trường hợp địa phương không có khả năng trả nợ. Việc xác định giới hạn vay nợ dựa vào tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) trong nước hàng năm cũng bộc lộ nhiều bất cập do tổng vốn đầu tư XDCB không ổn định, phụ thuộc vào nguồn thu hàng năm của tỉnh cũng như sự biến động của thị trường bất động sản Việc các tỉnh thành lập các quỹ đầu tư phát triển địa phương hay các công ty tài chính nhà nước nhằm huy động các nguồn lực cho đầu tư phát triển là phù hợp với thực tế, tuy nhiên đòi hỏi việc quản lý và sử dụng quỹ phải hiệu quả bởi đây là các tổ chức tài chính nhà nước của địa phương, nếu không được kiểm soát, tình trạng mất khả năng thanh toán nợ là có thể xảy ra.

Trên cơ sở những đánh giá trên, nhằm tổ chức và thực hiện tốt hơn, có tính thực chất hơn trong phân cấp ngân sách, theo chúng tôi có một số suy nghĩ sau :

1.Cần mạnh dạn có cơ chế thoáng hơn nhằm tăng sự tự chủ về tài khóa cho chính quyền các địa phương cụ thể là cơ chế về điều hành thu ngân sách cần thể hiện tính chủ động về tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách các cấp thuộc địa phương giao cho địa phương tự quyết định, theo tình hình thực tế địa phương nhằm tăng tính chủ động cho địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ của mình. ; không cần thiết phải thể hiện như  trong Luật Ngân sách hiện hành.....Mặt  khác một số sắc thuế  được huy động từ hoạt động sản xuất kinh doanh cần tăng tỷ lệ để lại cho địa phương nhằm khuyến khích tăng cường công tác quản lý cũng như khai thác ngày càng cao hơn về nguồn thu đảm bảo tính ổn định vè bền vững về nguồn thu cho địa phương.

2.Nghiên cứu  Luật Đất đai về việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại để tạo thêm nguồn thu chủ động cho địa phương. Đây  là phương thức được thực hiện để huy động thêm nguồn lực cho chính quyền địa phương trong việc đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng.

3.Nghiên cứu ban hành Luật Phí, lệ phí thay thế Pháp lệnh Phí, lệ phí theo hướng phân định rõ phí và lệ phí; tăng cường phân cấp cho các địa phương trong việc quyết định các khoản thu phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương; quy định rõ về thẩm quyền ban hành danh mục, khung và mức phí, lệ phí cụ thể cũng như thẩm quyền hướng dẫn, quản lý sử dụng phí, lệ phí.

4.Nghiên cứu điều chỉnh phương thức chia sẻ nguồn thu trong một số sắc thuế giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, cụ thể là thuế TNDN và thuế GTGT; phân chia theo dân số, có hệ số theo trình độ phát triển kinh tế và sức mua của từng vùng, địa phương

5.Hiện nay nền kinh tế của các địa phương không chỉ đơn phương phát triển ma còn thể hiện tính liên kết vùng, do đó trung ương cần lưu ý quan tâmđến sự phát triển vùng mà có sự đầu tư thích đáng tạo động lực phát triển kinh tế cho vùng; điều đó đòi hỏi cần nghiên cứu phương thức phân bổ số bổ sung có mục tiêu cho các địa phương trên cơ sở, hoàn thiện hệ thống tiêu chí, các nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu gắn với các định hướng và chiến lược phát triển ưu tiên của từng vùng, miền và kế hoạch trung và dài hạn của địa phương.

6.Nghiên cứu để quy định rõ hơn về tính chủ động cũng như trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc huy động nguồn lực ngoài ngân sách, có tính chất ngân sách như vấn đề vay nợ của chính quyền địa phương ; Việc xác định giới hạn vay nợ dựa vào tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) hàng năm  bộc lộ nhiều bất cập như đã nêu ở phần hạn chế ở trên, do đó cần nghiên cứu quy định cụ thể và hợp lý các giới hạn vay nợ của chính quyền địa phương trên cơ sở gắn với khả năng trả nợ của địa phương. Có thể quy định giới hạn nợ theo tỷ lệ giữa nghĩa vụ trả nợ (bao gồm cả gốc và lãi) với nguồn thu trên địa bàn (bao gồm cả khoản thu phân chia) hoặc nguồn thu của địa phương có tính ổn định cao vì điều này gắn với khả năng trả nợ cao. Mặt khác cần có sựu nghiên cứu để quy định cụ thể về mối quan hệ về nợ giữa chính quyền Trung ương và địa phương trong Luật NSNN hoặc Luật Quản lý nợ công. Trách nhiệm trước tiên là của chính quyền địa phương, khi chính quyền địa phương không đảm bảo khả năng trả nợ, chính quyền trung ương sẽ can thiệp cụ thể cùng với đó là các chế tài đủ mạnh đảm bảo chính quyền địa phương hạn chế vay nợ quá mức.

7.Nhằm thể hiện tính chủ động cao của địa phương cần nghiên cứu cơ chế phân cấp thực chất hơn trong điều hành chi ngân sách, đó là hình thành cơ chế để chính quyền địa phương có thêm tự chủ trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các ưu tiên của địa phương và có được sự chủ động về cách thức thực hiện trên cơ sở nguồn thu ngân sách để lại của địa phương và cân đối bổ sung của ngân sách trung ương;  Trung ương chỉ tác động, can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu có tính quốc gia.

Địa phương được phân cấp chủ động quy định các nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách của địa phương phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng ngân sách của các cấp ngân sách thuộc địa phương; không quy định cứng nhắc theo luật hiện hành.Trung ương chỉ quy định những nhiệm vụ chi có tính chất thống nhất theo mục tiêu chung của quốc gia.Quy định rõ và cụ thể quyền chủ động của địa phương trong việc sử dụng ngân sách để hổ trợ cho những nhiệm vụ chung của cả nước, không quy định cứng nhắc như luật hiện hành làm giảm hiệu lực thi hành Luật.

Nghiên cứu trao đổi dựa trên các nguồn tư liệu - Nguyễn Văn Khiết